O Brasil independente ainda nem havia completado dois anos quando começou a enfrentar uma questão que acompanharia praticamente toda a sua história: como organizar o poder político do país. Desde então, sete Constituições entraram oficialmente nessa história. A primeira foi outorgada em 1824, durante o Império. Depois vieram as Cartas de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e, finalmente, a Constituição de 1988, que permanece em vigor. O próprio Senado adota essa contagem oficial de sete textos constitucionais.
A quantidade chama atenção, mas a sequência de datas revela algo ainda mais interessante. O Brasil quase nunca substituiu sua Constituição durante um período político tranquilo.A Carta de 1891 surgiu depois da queda da Monarquia; a de 1934 veio após a Revolução de 1930; a de 1937 acompanhou a implantação do Estado Novo; a de 1946 apareceu depois da queda de Getúlio Vargas; a de 1967 consolidou juridicamente a ordem implantada pelo movimento militar de 1964; e a de 1988 marcou a redemocratização. A história constitucional brasileira funciona, portanto, quase como um mapa das grandes rupturas políticas do país.
Há ainda outra peculiaridade. As sete Cartas não nasceram pelo mesmo processo. Algumas foram elaboradas e promulgadas por representantes reunidos em assembleias constituintes, enquanto outras foram impostas em períodos de forte concentração de poder. Segundo o Senado, quatro foram promulgadas por assembleias constituintes, duas foram impostas — 1824 por D. Pedro Ie 1937 por Getúlio Vargas — e a de 1967 foi aprovada pelo Congresso dentro das condições estabelecidas pelo regime militar.
Essa alternância ajuda a entender por que as Constituições brasileiras podem ser tão diferentes mesmo quando estão separadas por poucos anos. Em determinados momentos, o objetivo era limitar o governo e reconstruir liberdades políticas; em outros, a prioridade dos governantes era reforçar o Executivo ou dar sustentação jurídica a uma nova ordem. Mais do que sete versões sucessivas de um mesmo documento, são sete retratos de diferentes concepções sobre quem deveria exercer o poder, quais seriam seus limites e quanto espaço restaria para estados, municípios, Congresso, Judiciário e cidadãos.
Do Império à República, o país mudou até a forma de distribuir o poder
A primeira tentativa de criar uma Constituição brasileira começou em 1823,poucos meses depois da Independência. Uma Assembleia Constituinte havia sido convocada para elaborar o texto, mas os conflitos entre os constituintes e D. Pedro I aumentaram até que o imperador dissolveu a Assembleia em 12 de novembro daquele ano. Um Conselho de Estado trabalhou então em outro projeto, que acabou outorgado por D. Pedro I em 25 de março de 1824.
A palavra “outorgada” é importante para compreender o período. A Constituição não resultou da aprovação final de uma assembleia constituinte eleita para concluir aquele trabalho. Embora tenha passado por consultas a Câmaras Municipais, sua adoção estava diretamente ligada à autoridade do imperador. Mesmo assim, foi uma Carta extremamente duradoura para os padrões brasileiros: permaneceu em vigor por 65 anos, atravessando praticamente todo o Império.
Seu elemento institucional mais característico era o Poder Moderador. O Brasil possuía Executivo, Legislativo e Judiciário, mas a Constituição estabelecia ainda esse quarto poder, atribuído ao imperador. Na prática, a Coroa ocupava uma posição muito mais forte na engrenagem política do que teria um chefe de Estado em uma república presidencialista contemporânea. As províncias também permaneciam fortemente vinculadas ao governo central e tinham seus presidentes nomeados pelo imperador.
O sistema eleitoral estava longe do sufrágio universal existente hoje. As eleições eram indiretas e censitárias, o que significava que a renda exercia papel determinante na participação política. A sociedade brasileira do século XIX também convivia com a escravidão, que só seria abolida em 1888, mais de seis décadas depois da adoção daquela Constituição. O liberalismo presente no texto coexistia, dessa maneira, com uma organização social e política bastante distante da democracia de massas que surgiria posteriormente.
Quando a Monarquia caiu em 15 de novembro de 1889,manter a mesma Constituição já não fazia sentido. Não se tratava apenas de trocar D. Pedro II por um presidente. A República precisava eliminar o Poder Moderador, reorganizar a relação entre o governo central e as antigas províncias, definir como seria escolhido o chefe do Executivo e dar forma jurídica ao novo regime.
Foi nesse contexto que surgiu a Constituição de 24 de fevereiro de 1891. O país passou a adotar formalmente uma República federativa e presidencialista, com maior autonomia para os estados e uma organização inspirada em aspectos do sistema norte-americano. A separação entre Igreja e Estado ganhou forma constitucional, o Poder Moderador desapareceu e o presidente da República passou a ocupar o comando do Executivo federal.
A mudança foi enorme. Em 1824, o desafio central havia sido organizar um Império recém-independente e preservar sua unidade territorial. Em 1891, a questão era quase oposta: construir uma federação republicana e entregar parcelas consideravelmente maiores de poder às unidades estaduais. Isso ajudaria a moldar a política da Primeira República, período no qual elites estaduais — especialmente as de estados economicamente poderosos — exerceriam enorme influência sobre a política nacional.
A Constituição de 1891 tampouco transformou imediatamente o Brasil em uma democracia com participação ampla. Analfabetos, por exemplo, continuavam fora do eleitorado, o que excluía uma enorme parcela da população num país com índices muito elevados de analfabetismo. A República mudou profundamente a arquitetura do Estado, mas a incorporação política das massas aconteceria de forma muito mais lenta.
Vargas chegou ao poder e o Brasil ganhou duas Constituições em apenas três anos
Uma Assembleia Nacional Constituinte começou seus trabalhos, e a nova Constituição foi promulgada em 16 de julho de 1934. Ela teve vida curta, porém deixou marcas importantes. O texto incorporou mudanças eleitorais e sociais que vinham sendo construídas no início daquela década e refletiu um Estado brasileiro mais disposto a interferir nas relações econômicas e trabalhistas do que o modelo predominante na Primeira República.
O período trouxe uma alteração especialmente importante na participação política das mulheres. O Código Eleitoral de 1932 já havia reconhecido o voto feminino, e a Constituição de 1934 consolidou essa mudança dentro da nova ordem constitucional. O voto secreto e a Justiça Eleitoral também integraram esse processo de modernização das instituições eleitorais, numa tentativa de reduzir alguns dos vícios que haviam marcado as disputas políticas da República Velha.
A área trabalhista ganhou uma presença inédita. Jornada de trabalho, repouso, férias e outras garantias passaram a ocupar espaço constitucional, refletindo uma transformação mais ampla da relação entre Estado, empregadores e trabalhadores. A Constituição brasileira começava a se afastar de um modelo concentrado principalmente na organização dos Poderes e nas liberdades clássicas para incorporar também direitos de natureza econômica e social.
Essa Constituição, porém, durou pouco mais de três anos. O ambiente político deteriorou-se rapidamente durante a década de 1930. A polarização internacional, a atuação de movimentos comunistas e integralistas e os conflitos internos foram usados por Vargas dentro de um processo crescente de centralização do poder.
Em 10 de novembro de 1937, Vargas fechou o Congresso e instaurou o Estado Novo. A Constituição de 1934 foi substituída por uma nova Carta, dessa vez outorgada sem uma Assembleia Constituinte. O Senado registra que Vargas revogou o texto anterior, dissolveu o Congresso e impôs a Constituição do novo regime sem consulta prévia.
A mudança de 1934 para 1937 é provavelmente uma das demonstrações mais claras de como Constituições podem refletir regimes completamente diferentes em um intervalo curtíssimo. A Carta anterior havia surgido de uma Constituinte e recuperado instituições representativas; a nova servia a um governo autoritário, fortemente centralizado no Executivo. Partidos políticos foram eliminados do funcionamento normal do regime, o Legislativo perdeu espaço e a censura se tornou uma característica daquele período.
O Estado Novo terminaria apenas em 1945. A contradição internacional tornou-se cada vez mais difícil de sustentar: o Brasil havia combatido ao lado dos Aliados contra regimes autoritários na Segunda Guerra Mundial enquanto internamente continuava submetido a uma ditadura. A pressão política pela abertura aumentou, Vargas foi deposto e o país voltaria a rediscutir sua Constituição.
A democracia voltou em 1946 e seria novamente interrompida duas décadas depois
A Constituição de 18 de setembro de 1946 nasceu diretamente dessa redemocratização. O Congresso recém-eleito assumiu funções constituintes e produziu uma Carta que recuperava várias garantias eliminadas durante o Estado Novo. Foram restabelecidos direitos individuais, autonomia de estados e municípios e maior equilíbrio entre Executivo, Legislativo e Judiciário. Também retornaram as eleições diretas para presidente da República.
A nova Constituição reconheceu a pluralidade partidária, o direito de greve e a livre associação sindical e incorporou a Justiça do Trabalho ao Poder Judiciário. Em vários aspectos, tentava impedir que a concentração de poder verificada durante o Estado Novo voltasse a ocorrer. O desenho institucional novamente acompanhava uma reação ao regime que acabara de cair.
Esse período constitucional foi tudo menos tranquilo. Getúlio Vargas voltou à Presidência pelo voto e morreu em 1954; Juscelino Kubitschek governou em meio a grandes transformações econômicas e à construção de Brasília; Jânio Quadros renunciou em 1961 depois de apenas alguns meses no cargo. A renúncia abriu uma grave crise porque setores militares resistiam à posse do vice-presidente João Goulart.
A solução encontrada naquele momento foi alterar o próprio sistema de governo. Uma emenda à Constituição de 1946 instituiu o parlamentarismo em setembro de 1961, reduzindo os poderes presidenciais e permitindo a posse de Goulart. O arranjo seria temporário: em janeiro de 1963, um plebiscito levou à restauração do presidencialismo.
Pouco mais de um ano depois, o sistema entrou em nova ruptura. O movimento civil-militar de 1964 derrubou João Goulart e estabeleceu um regime que progressivamente remodelaria as instituições através de Atos Institucionais. A Constituição de 1946 não desapareceu imediatamente, mas seu funcionamento foi sendo alterado por mecanismos excepcionais que ampliavam o poder do Executivo e permitiam, entre outras medidas, intervenções políticas e cassações.
A Constituição de 24 de janeiro de 1967 foi produzida dentro dessa nova realidade. O Congresso a aprovou em condições marcadas pela forte influência do regime instalado em 1964. O texto entrou em vigor em março e incorporou elementos da nova ordem, entre eles a eleição indireta para a Presidência e uma maior concentração de competências no governo federal.
Mesmo a Constituição de 1967, porém, não consegue explicar sozinha como o país era governado naquele momento. Os Atos Institucionais exerciam enorme importância política. Essa sobreposição chegaria ao ponto máximo com o Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968, que autorizou medidas muito mais severas e marcou o período de maior endurecimento do regime.
O AI-5 permitia ao presidente tomar decisões que atingiam diretamente o funcionamento das instituições representativas e as garantias políticas. O Congresso poderia ser colocado em recesso, mandatos podiam ser cassados e direitos políticos suspensos. Na prática, a ordem constitucional de 1967 passou a conviver com um instrumento excepcional que colocava enorme poder nas mãos do Executivo.
Foi nesse contexto que surgiu uma das maiores curiosidades de toda a história constitucional brasileira.
E a Constituição de 1969? É daí que nasce a dúvida sobre uma possível oitava Carta
Formalmente, em 17 de outubro de 1969, foi editada a Emenda Constitucional nº 1. Sua própria ementa dizia que ela editava um novo texto da Constituição Federal de 24 de janeiro de 1967. Portanto, do ponto de vista formal adotado pela legislação, tratava-se de uma emenda à Constituição existente, não da promulgação de uma Carta numerada separadamente.
A situação política, entretanto, estava muito distante de um processo comum de emenda constitucional. O Congresso Nacional encontrava-se em recesso após o AI-5. O texto foi editado pelos ministros da Marinha, do Exército e da Aeronáutica que exerciam o poder naquele momento, e a própria Emenda nº 1 registrava expressamente essa situação institucional.
Além disso, as alterações foram extensas. Não se tratava apenas de mudar dois ou três artigos ou acrescentar uma regra específica. A Emenda nº 1 apresentou uma nova redação abrangente para a Constituição de 1967, incorporando ao texto o endurecimento institucional ocorrido desde então.
É exatamente daí que nasce a discussão jurídica. Há autores que tratam 1969 como uma nova Constituição em sentido material, argumentando que a amplitude da alteração e as circunstâncias de sua imposição produziram algo equivalente a uma nova Carta. Outros preservam a classificação formal: constitucionalmente, o ato recebeu o nome de Emenda Constitucional nº 1 à Constituição de 1967. Um estudo publicado pela Revista de Informação Legislativa do Senado registra justamente essa divergência doutrinária.
É por isso que alguém pode encontrar referências a oito Constituições sem que a lista oficial tenha mudado. Para Senado e Câmara, a contagem tradicional continua sendo sete. A coleção de Constituições do Senado, inclusive, organiza esse período como 1967-1969, reconhecendo a relevância das mudanças sem transformar necessariamente 1969 numa oitava entrada na contagem oficial.
A questão é mais interessante do que parece porque mostra a diferença entre forma e conteúdo no direito constitucional. Uma norma pode se chamar “emenda” e, ainda assim, modificar tanto a ordem existente que parte dos juristas passe a enxergá-la materialmente como uma nova Constituição. No caso brasileiro, a controvérsia ficou associada justamente ao período mais fechado do regime militar.
A Constituição de 1988 nasceu da redemocratização, mas decidiu constitucionalizar muito mais assuntos
Os trabalhos constituintes mobilizaram partidos políticos, organizações da sociedade civil, grupos empresariais, sindicatos e movimentos sociais com interesses bastante diferentes. O texto promulgado em 5 de outubro de 1988 nasceu desse ambiente e tinha uma preocupação compreensível diante da experiência das duas décadas anteriores: limitar o poder estatal e fortalecer direitos capazes de sobreviver às mudanças de governo.
Daí vem boa parte da dimensão dada aos direitos e garantias fundamentais. A nova Constituição ampliou liberdades civis, assegurou instrumentos jurídicos de proteção dos cidadãos e criou mecanismos como habeas data, mandado de injunção e mandado de segurança coletivo. O eleitorado também foi ampliado: analfabetos passaram a poder votar e o voto tornou-se facultativo para jovens de 16 e 17 anos.
Os direitos trabalhistas também ganharam extensa proteção constitucional. A jornada semanal máxima caiu de 48 para 44 horas, foram previstas férias com adicional de um terço, seguro-desemprego e outras garantias. A Constituição igualmente reorganizou a seguridade social, envolvendo saúde, previdência e assistência, e alterou a distribuição das receitas tributárias com o objetivo de fortalecer estados e municípios.
Esse conjunto explica por que o apelido “Constituição Cidadã” se consolidou. Depois de um longo período no qual direitos políticos e liberdades haviam sido restringidos, o texto de 1988 procurou colocá-los numa posição jurídica difícil de ser eliminada por decisões ordinárias de governo. Partes centrais dessa arquitetura foram protegidas inclusive contra tentativas de abolição por emenda constitucional.
Há, entretanto, outro aspecto de 1988 que merece análise. A Constituinte não se limitou a desenhar os Poderes e estabelecer direitos fundamentais. Uma quantidade enorme de políticas públicas, regras administrativas, matérias econômicas, relações federativas, disposições tributárias, direitos sociais e obrigações do Estado foi elevada ao nível constitucional.
A escolha oferece proteção maior contra mudanças repentinas, mas produz um efeito institucional importante. Quando um assunto está na Constituição, alterá-lo normalmente exige uma Proposta de Emenda à Constituição, com votação em dois turnos e aprovação por três quintos dos membros da Câmara e do Senado. Reformas que em outros sistemas poderiam ser tratadas por legislação ordinária acabam exigindo no Brasil grandes coalizões parlamentares.
Esse detalhe ajuda a entender parte da política brasileira das últimas décadas. Reformas da Previdência, mudanças tributárias e diversas alterações na organização estatal repetidamente precisam passar pelo rito de emenda constitucional. O debate econômico deixa de estar restrito à escolha entre aumentar ou reduzir determinada despesa, porque parcela significativa das responsabilidades, competências e vinculações do poder público decorre de normas constitucionais.
Isso não significa que a Constituição, por si mesma, explique desequilíbrios fiscais, baixa produtividade ou problemas de gestão pública. Seria uma simplificação semelhante a atribuir todos os avanços sociais das últimas décadas exclusivamente ao texto constitucional. O ponto relevante é institucional: quanto maior o número de decisões incorporadas à Constituição, menor é o espaço para governos e maiorias legislativas ordinárias alterarem essas regras sem construir consenso suficiente para uma emenda.
Para uma visão favorável à responsabilidade fiscal e à limitação do tamanho do Estado, esse desenho merece atenção especial. Direitos fundamentais precisam de proteção sólida, mas constitucionalizar políticas públicas em excesso também pode reduzir flexibilidade administrativa, tornar reformas mais lentas e transferir parte das escolhas originalmente políticas para disputas jurídicas. O desafio é separar aquilo que realmente necessita de proteção constitucional das matérias que poderiam ser decididas pelo processo político ordinário sem colocar liberdades essenciais em risco.
Essa tensão não diminui a importância histórica da Constituição de 1988. Ela ajuda justamente a compreendê-la de maneira mais completa. A mesma Carta que criou fortes garantias contra arbitrariedades do Estado também estabeleceu um sistema administrativo, social e federativo bastante detalhado, cuja manutenção e alteração condicionam a política brasileira até hoje.
Sete Constituições mostram que o Brasil mudou de Carta quase sempre depois de mudar de regime
Quando as sete Constituições são colocadas lado a lado, o padrão deixa de parecer coincidência. A de 1824 construiu juridicamente o Império; 1891 organizou a República; 1934 tentou estruturar a nova ordem criada depois de 1930; 1937 sustentou o Estado Novo; 1946 restaurou uma democracia constitucional; 1967, posteriormente profundamente alterada em 1969, institucionalizou a ordem do regime militar; e 1988 nasceu da redemocratização.
O Brasil, portanto, não teve sete Constituições simplesmente porque seus políticos gostavam de escrever novas leis. Em grande parte das vezes, uma Carta deixou de servir porque o próprio regime que ela organizava havia sido derrubado, encerrado ou profundamente transformado. A troca constitucional era consequência de uma disputa maior sobre quem governava o país e sob quais regras.
Também chama atenção a diferença de duração entre os textos. A Constituição de 1824 atravessou 65 anos de Império, enquanto a de 1934 sobreviveu apenas até 1937. A atual Carta, promulgada em 1988, já ultrapassou todas as Constituições republicanas anteriores em longevidade e só permanece atrás da Constituição imperial nesse aspecto. Essa continuidade institucional é particularmente significativa quando comparada à sequência de golpes, mudanças de regime e períodos autoritários que marcou grande parte dos dois séculos anteriores.
Existe ainda uma ironia histórica. As Constituições brasileiras frequentemente nasceram como reação ao sistema imediatamente anterior. Depois de períodos de concentração de poder surgiram textos preocupados com liberdades; depois de crises da democracia vieram Cartas centralizadoras; quando essas experiências autoritárias terminaram, novas Constituições voltaram a reforçar direitos e instituições representativas. A legislação constitucional acompanhou o movimento do pêndulo político brasileiro durante boa parte da história.
A Constituição de 1988 conseguiu, até agora, romper uma parte desse padrão. O país passou por impeachments, crises econômicas, escândalos políticos, grandes manifestações, mudanças bruscas de orientação governamental e confrontos severos entre instituições sem substituir sua ordem constitucional. Ela já foi modificada muitas vezes por emendas, mas a estrutura de 1988 continua sendo a referência comum dentro da qual esses conflitos são resolvidos.
Talvez essa seja a parte mais interessante da curiosidade sobre as sete Constituições. O número conta muito mais do que sete documentos guardados em arquivos públicos. Ele registra as tentativas sucessivas do Brasil de decidir como distribuir o poder, até onde permitir que o Estado chegue, como proteger direitos individuais e como resolver conflitos políticos sem precisar derrubar todo o sistema e começar novamente.